作者：陆屹洲马得勇
原标题：权力、能动者与高等教育*策变迁——对研究生“推荐免试”工作的历史制度主义分析精读
来源：《中共福建省委*校学报》年第5期
摘要现有国内有关高等教育制度变迁的研究主要以经济学视角和*策学视角为主,两种视角均存在明显的理论缺陷。文章以研究生“推荐免试”(简称:推免)工作的变迁为案例,以历史制度主义理论范式作为分析框架,对其发展演变进行了分析,试图在理论上克服已有研究的缺陷。文章研究发现,看似静止的研究生推免制度事实上经历了数次较大的变迁,在较大的变迁之间又存在着*策上的微调。在这一变迁过程中,环境和观念是制度变迁的主要动因,作为主管部门的教育部拥有*策制定的主导权,掌握了这一*策的制定和改变,而作为*策执行者的高校之间的博弈、作为*策对象的学生群体的行为策略则在制度的微调中发挥了一定的作用。正是由于能动者在权力上的不对等,教育制度变迁呈现出“行*主导、博弈为辅”的面貌。研究同时发现,教育制度的频繁变迁中充满了非理性因素和“历史偶然性”。关键词推荐免试;历史制度主义;高等教育;制度变迁;如何公平、有效地选拔优秀的学生进入作为稀缺资源的高等教育系统,一直是我国高等教育事业的核心问题,围绕这一问题的制度及其变迁日益成为中国*治社会领域的重要研究对象。对于制度变迁的分析架构,当前学界的主流仍然是经济学视野中的制度变迁理论,而理性选择制度主义常常被视为社会科学的圭臬。然而,*治社会领域的制度和*策在承担的功能上更为复杂,在价值取向上也更为多元。例如对于教育制度而言,就很难以经济上的效率作为单一或者主导性价值来衡量其得失成败。同时,这类制度的变迁也往往不以某个单一的主观目标为方向,效率、公平、忠诚等,都可能成为诱发制度变迁和*策调整的观念动因。针对这一重要课题,既有的研究尚未为特定领域(如教育系统)的制度变迁提供一个合理的解释范式,也未发展出一个适合分析教育、医疗、人口、社会福利等其他更广范围的、非经济领域的制度变迁的分析框架。为此,本文试图以高等教育制度中研究生的“推荐免试”工作作为研究对象,通过历史制度主义的视角来分析其发展过程,进而提炼出适合高等教育乃至其他*治社会领域制度变迁的一般性解释范式。1
教育制度变迁的概念与视角
根据制度变迁的一般理论,制度就是(正式与非正式)的社会规则[1](P4),而*策则是新近施加的制度。2因此,一般将与教育相关的社会规则统称为教育制度,包括教育体系不同层次和教育过程的不同环节。其中,新近施加的教育制度就是教育*策。可见,教育制度变迁就是有关教育的社会规则的形式或实质发生改变的过程。而在这一过程中,必然存在某些推动或试图推动制度按照自己意愿变迁的行为主体。在本文中,无论其是否直接推动了制度变迁,我们都将其称为能动者。
目前国内关于教育制度变迁的研究大致可以划分为两种主流视角,即经济学视角与*策学视角。
经济学视角认为,在既定的制度内,理性的制度参与者总是为了实现自身利益最大化而博弈,而制度变迁正是这种博弈的均衡被打破和重建的过程。[2]换言之,教育制度的变迁是由中央与地方*府、教育部门、学校、教师、学生等能动者间的博弈推动的。在这一过程中,制度结构反映了变迁进程中各主体间的反复博弈,进而实现了教育资源、利益的再分配。[3]既有研究表明,通过教育主体之间博弈形成的均衡并不一定是最有效率的,教育制度仍然面临着“公地困境”“搭便车”等“乱象”。[4](P-)
*策学视角认为,任何制度在制定之初都有其合理性,但制度一旦定型就会逐渐与环境和形势脱节,而制度变迁正是制度设计者为迎合环境变化而对制度做出的积极改变。[5]在我国目前的教育体制中,制度变迁的推进主要依赖于*府出台新的*策文本。[6](P)既有文献认为,研究教育制度变迁的目的在于更好地实现教育工作的创新与改革,而推动教育制度变迁的难点则在于打破制度僵化与路径依赖。[7]
上述两种视角为我们观察和理解教育制度变迁提供了很大的帮助,但从当代社会科学的标准来看,他们对制度变迁中因果关系和因果机制的呈现还有明显的局限性。
首先,从前提来看,这两种视角都赋予了能动者充分(甚至是过分)的理性。经济学视角的成立有赖于中央与地方*府、教育部门、学校、教师、学生都能明确自身的利益追求,同时还要求他们在决策时充分遵循“理性选择”的要求。*策学视角的成立则有赖于*府在出台新*策时能够准确判断环境和形势的变化,同时充分掌握备选*策的可能后果。从这个角度来说,经济学视角将所有相关的能动者均视为理性的,*策学视角则将理性集中于*府,而他们都拒斥了能动者的非理性行为和“制度变迁的偶然性”。[8](P30)可见,这两种过于理想化的模型遗漏或故意否认了研究对象的“正确特征”,其研究结论也就值得怀疑。[9](P49)
其次,从方法论而言,这两种视角分别走向了抽象和具体的两个极端。一方面,经济学视角渴望囊括一切能动者及其行为,通过提炼他们的博弈过程来发展出一般性的制度变迁理论并将此视为经济学范式的一部分,表现出了一定的“经济学帝国主义”。[10]显然,这种过于宏大的范式并不能直接帮助我们解释具体的制度变迁。另一方面,*策学视角局限于*府这一个能动者和*府新制定的制度(即*策),将制度变迁等同于*府主导的制度改革,对于制度为何按照某种方向和模式变迁,其结论往往是“不进行如此改革,将不足以解决面临的社会压力,不能维护社会的稳定发展,不能摆脱在国际竞争中的不利困境”。[2]也即,“制度被设计或者被选择的原因就是其能够发挥的功效”。[11](P25)这种研究很可能会陷入“功能主义”的谬误,无视历史和现实中大量存在的制度变迁并非制度创设者主观期望的结果这一事实,从而无法找到真正的因果关系和因果机制。
再次,历史和现实表明,这两种视角对于教育制度变迁的真实过程缺乏解释力。一方面,经济学视角要求各个能动者能在较为平等和公开的情况下进行重复的博弈,同时认为各个主体的行动都能影响到制度变迁的结果。事实上,长期以来,教育制度的各个主体处于极度不对等的地位。无论是地方*府、学校、还是师生,都不可能与中央*府和教育部门形成真正的博弈关系,而学生对于教育制度的变迁处于近乎无能为力的地位。因此,不存在一个囊括相关能动者的博弈结构,也就不存在能够让各方满意的利益均衡,那么也就不能完全将制度变迁视为利益均衡被打破和重建的过程。可见,经济学视角“试图将市场交易原则引入*治学领域,但并不适用”。[12](P)另一方面,*策学视角忽视了所有不由*府主导的制度变迁,同时既不考察制度在执行过程中的变异,也不关心制度本身的“模糊性”。事实上,很多表面上没有废止的制度已经名存实亡或是和它的初衷相去甚远;而非*府主体也完全有可能在不违背既有*策的情况推动制度变迁(包括创制全新的非正式规则)。此外,“环境条件的变化,社会力量的平衡,无法预料的制度结果”都有可能成为制度变迁的动力。[13](P)可见,*策学视角只能解释一部分制度变迁中的一部分事实。
除了这两种视角的固有局限外,部分文献分析制度变迁时使用的概念也值得进一步审视和商榷。譬如,许多文献都以“路径依赖”这一概念来解释教育制度变迁的“历史原因”。然而,路径依赖并不是“天赐”的,它的出现也需要合理的解释。[1](P14)对于教育制度被路径依赖束缚的原因,有学者将其类比于物理学的“惯性”[7],也有学者重新退回了经济学中的均衡分析[14],还有学者直接将其称为*治实践中的“习惯”[15],而更多的文献则对此语焉不详。
事实上,制度变迁受到具体历史情境的影响,同时和关键事件发生的时间与顺序密切相关,是一个非常复杂的过程。[16](P86-)如果将路径依赖宽泛地理解为“过去影响现在”[17](P-),那么制度变迁中的所有前因后果都可以视为路径依赖,真实而具体的因果机制就无从谈起。[18](P-)因此,在制度分析中,我们应该将路径依赖理解为“固有的难以改变的历史发展轨迹”。[19]也即,即使已经发现更符合长远利益的新路径,但由于过高的转换成本,因此仍然无法从旧路径中解放出来。[16](P87)从历史经验来看,路径依赖在我国改革开放后的教育制度变迁中并不常见。
综上所述,既有研究对我国教育制度变迁的解释并不充分,被普遍采用的经济学视角和*策学视角都存在明显的局限性,而过于宽泛和模糊的“路径依赖”解释理论并不能还原制度变迁的真实面目。在此基础上,我们认为,必须“把*治放在时间之中”[13](P1),“回到历史”去寻找制度变迁的因果关系和因果机制。[20]为此,我们将在下文的案例分析中引入历史制度主义(HistoricalInstitutionalism)的视角,重新审视和解释改革开放后中国教育制度变迁的动力与机制。
在研究具体案例之前,我们有必要说明历史制度主义区别于上述两种视角的基本取向。首先,制度不单纯是博弈的结果,在更多的时候它应当被理解为博弈的前提。因为制度就是“游戏规则”,它限定了谁可以参与决策,也形塑了能动者的策略。[21](P-)换言之,制度并不反应所有能动者的利益诉求,制度变迁也并不是“理性选择”理论设想的“帕累托改进”。[22]制度中一定会有强势主体和弱势主体,而他们对制度变迁的影响力处于极度不对等的地位。因此,不难理解,在教育制度变迁中,中央*府及其教育部门(最强势的能动者)可以不通过博弈而直接推行*策,而学生(最弱势的能动者)则连参加博弈的资格都没有,只有地位相对平等的能动者之间(如学校之间)才能形成真正的博弈关系。其次,制度存在的意义就在于规范人们的行为,而当这种规范效力发生变化时,制度也就在实质上变迁了。因此,在考察制度是否变迁、如何变迁时,制度的实际效果要比文本更具有说服力。在某些情况下,制度本身没有改变,而且被严格地执行了,然而由于环境变化,制度的规范作用已经失效或者背离了设计者的本意,那么制度就发生了“偏移”(drift);在另外一些情况下,制度和环境都保持稳定,但制度的执行者重新解释甚至歪曲了制度的本意,那么制度就发生了“转换”(conversion)。在制度变迁中,“偏移”和“转换”与制度本身的改变一样,都值得我们