中国行政区划层级梳理 [复制链接]

最近在工地上日常搬砖，整理地方*府债务数据，看到县级行*区的时候，被地级市城区、县级市和县搞得一头雾水。索性想把各行*区划层级梳理一遍，以飨读者。

众所周知，官场、乃至社会自古以来就极讲究尊卑有序，古往今来，官秩品级都是最为重要的社会秩序之一，决定了社会资源的调配、权责利的分野。古语说，王*止于县、皇权不下乡，但自年之后，通过*的基层组织，官方对基层社会的掌控力大大加强，体现在乡镇一级设有*委、zf和人大（不设*协），也成为一级行*单位。

笔者在去年《庙堂上下的钱袋子》（下简称《庙》）一文中，曾经介绍过枪杆子、笔杆子、官帽子、钱袋子和印把子——“五子登科”是社会治理的五项核心权力。下面将要介绍的行*区划，就围绕是否系统性地掌握社会治理权力（例如部委、*事单位和某些央企虽为省部级，则不是一级行*区划）、以及调动社会资源的层级，按照实质重于形式的原则，予以梳理。因国防和舆论权责由中央统一安排（一般省委书记兼任省*区*委第一书记或第一*委，各级以此类推，象征意义更大），故各级行*区划主要行使的是用人权、财*权和事务权。

还是在《庙》文中，笔者介绍在改革开放之前，曾有中共中央地方局这一层级（设有六个），分别管辖数省**事务，对应六大行*区；而在改革开放之后，地方局和大区不再恢复（容易导致威权过重、尾大不掉）。此外，乡镇层级低、数量大、权责小，本文也不涉及。综上，下面将就省、市、县三级行*区划展开阐述。

一、省级行*区

一般而言，一级行*区最高领导层的行*级别（不是个别领导），即代表了本级行*区的层级（要制度化、至少惯例化，偶尔出现不算）。但凡事有例外，这里的例外通常是高配的情况（不可能由低于本级行*区的干部担当主要领导）。

中国有34个省级行*区，其中包括23个省、5个自治区、4个直辖市和2个特别行*区，除去港、澳、台，在大陆实际管辖的是31个省区市。这31个单位，全部是正省级，四套班子（*委、人大、zf和*协）的正职领导人一般为正省部级。作为落实民族*策的措施，5个自治区在立法等方面拥有更大的裁量权。自治区*委书记仍以汉族居多，而自治区*府主席则由少数民族担任，几无例外。除下属单位通常称“局”不称“厅”外，直辖市在人、财、事方面的权责和省、自治区并无二致。

直辖市的*治地位高于省、自治区，目前的格局，*委一把手由副G级zz局委员兼任，但其他三套班子人大、zf和*协一把手仍是正省级。重庆直辖最晚，年成为直辖市。省级行*区中，京沪地位超然，其一把手由局委兼任由来已久，而天津、重庆则分别要到年和年才形成惯例。

其他22个省、5个自治区中，在年前，地位最重要的是广东和山东，局委兼任一把手，主要因二者的经济实力在彼时中国独领风骚；而年的16th大会之后，*取代山东，在地缘*治版图上与广东并驾齐驱，一方面是其时国家战略形势的变化使然，另一方面也由于随着国民经济和产业结构变迁，山东颓势渐显。近年来，江苏省经济实力越来越强，逐渐有与广东一较高下的底气，是以有人猜测局委中有一个位置或将留给大内斗省，但暂时仍看不出此迹象。因为省区地位的高低，经济是主要、但非惟一的考量因素。

再看一下各省级行*区的财*经济情况。

全国的宏观税率超过20%，这仅仅是一般预算收入口径、比税收口径略大，尚不包含卖地、社保等其他财*收入，中国当前的税负水平绝对不低。分省看，只有京沪两地和全国总的宏观税率相仿，其他地区远远低于此数，一方面这是京沪较高水准公共服务的必然（海南宏观税率之高，令人费解），也说明随着社会发展，想减税基本不太可能；另一方面也显示了分税制的威力——财源主要集中于中央。分税制的另一个后果，则是全国31个省级行*区中，居然有22个财*自给率低于50%（心疼一波东北，尤其是黑、吉二省，辽宁暂时瘦死的骆驼比马大）——也就是说，全国有2/3以上的省份，财*支出主要依赖中央转移支付，这一点是非常可怕的。中央宏观调控调拨资源的巨手，对区域经济格局的影响，可见一斑，跑部钱进的必要性不难看出，而这也正显示了分税制下财权事权不统一对经济格局造成的巨大扭曲。

最后，介绍省级行*区中的特殊成员——*生产建设兵团。这里把兵团纳入梳理范畴，因为前面提到的实质重于形式——兵团拥有基本独立的用人权、财*权和事务权。兵团的职责是屯垦戍边，其建制为***企四位一体，在全国绝无仅有。兵团的级别历来扑朔迷离，按惯例，其第一*委由自治区书记兼任（不低于正省），书记兼*委并兼新建集团董事长通常在上任后不久加括号正部级（说明本身不是铁打的正省，否则不必加说明）、同时兼任自治区副书记，司令员兼集团总经理一般兼任自治区副主席。可以认为兵团是介于正省级和副省级之间的行*区。年，兵团GDP.07亿元，一般公共预算收入.60亿元，宏观税率远低于全国普遍水平，一方面与兵团经济结构倚重第一产业有关，另一方面因为——

兵团没有税务局。

这份财*部下发的文件中，兵团和其他省级单位并列，惟一不同的是，没有“兵团税务局”的提法——说明兵团本级没有税收职能。而兵团下辖14个师，其中有9个师市合一——师就是市、师长即市长的那种——说明什么？至少这9个师，是有税收权的。说明兵团本级的财*收入只有两块：上级转移支付和下属师市上解，手里无粮、难免心里发慌啊。

“俺们能收税~”

二、市级行*区

这一层的基本盘是地级市。市主要领导的行*级是地厅级（现在常叫厅局级），与部委的司长、省里的厅长平级。

地级市这个叫法，源于历史上介于省和县之间的一级行*区划——地区。现存的地区全部位于边疆省份黑龙江、西藏和*，特点是地大物博、人烟稀少。和地级市平级的区划还有两类：自治州和盟，全部位于少数民族聚居区，其中盟为内蒙古所特有。

关于地级市（及平级单位）数量，按照民*部官方公布的数据，截至年底，全国计有个地级市、30个自治州、7个地区、3个盟。有说法称*的伊犁哈萨克自治州是全国目前惟一的副省级自治州，但没有找到官方文件或有力的佐证。从行*级别上讲，直辖市的城区和地级市等同，但独立性不足，这里不予讨论。

回到这个层级的主流——地级市上来。这个地级市中，有15个鹤立鸡群——就是鼎鼎大名的副省级市。

多说一句，近年来炒得火热的各种国家级新区（共计19个之多），很多号称是副省级，其实正厅级已经是上限了，一个简单的常识，其不可能高于母体的级别。例如，兰州新区级别不可能高于兰州。因此，从制度、惯例以及国家*策保障方面，只有上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区和新起的雄安新区达到副省级。

1.副省级市

中编发[]5号文件《关于副省级市若干问题的意见》中，将16座城市的行*级别明确为副省级，后来重庆升格直辖，剩下的就是目前15个副省级市的格局。15个副省级市的四套班子首长，全部为中央管理的副省级干部，其中市委书记更是所在省常委的固定人选。

15个副省级市中，有5个被称作计划单列市，全称为国家社会与经济发展计划单列市，仍带有前市场经济时代的烙印。这个名单几经变化，留下的5个无一例外，全部是沿海发达城市——自北向南，沿海岸线顺时针方向依次是大连、青岛、宁波、厦门和深圳。这5个城市的地位，高过其他副省级省会，享有财*等方面相当程度的自主权，甚至某些方面可望省级项背。类似上图的部委文件，都会直接发送这五城。

其他10个副省级市，都是省会，是中国传统意义上的区域中心城市，分别是哈尔滨、长春、沈阳、济南、南京、杭州、广州、武汉、西安和成都。发现什么？区号是三位的都在里面了——这些城市成为区域中心已经很多年。10个副省级城市，对所在区域的经济社会局势至关重要，而又并非仅仅是经济实力的座次。中国的六个大区，每个大区都必须至少有一个中心，以统领数省的安定和发展，如华中的武汉、西北的西安和西南的成都。另外，国家对华东的倚重、对东北的重视亦显而易见了。

一般而言，所在省有一个副省级市的，就是省会——只有一个例外——在胡建，厦门是、胡州不是，后者在省内地位略为尴尬。

2.主要地市的财*经济实力

纠正一个常见误区，并非所有省会城市都是副省级——只有上面这10个才是。中国27个省和自治区中，其他17个省区，省府所在城市都只是地级市。当然，所有的省城市委书记都是省委常委，但属于例行高配，其他三套班子主要领导还是厅级。

年，不算直辖市，全国有10座城市的GDP突破万亿。其中江苏占有三席，惟二的两个既非副省级市、连省会都不是的苏州、无锡，都属江苏，而苏中的南通排名14，亦锐不可当，苏省实力之强不解释。不过，这也凸显了苏州发展面临的矛盾。作为GDP仅次于深圳、广州两位一线大咖的城市，其*治地位显著偏低，在资源获取方面，话语权不足，限制了百尺竿头更进一步。

下面，将15座副省级市、17座其他省会以及苏州、无锡，共计34座城市在所在省的经济地位列示如下：

GDP或财*收入占所在省超过30%的，全省1/3以上的财富来自于该主要城市，而GDP占比/人口占比超过%的城市，资源之倾斜，毋庸赘言。这些都是经济发展不平衡的表现，长此以往，必出问题。值得注意的是深圳，近来传闻深圳会在数日后宣布直辖，看图自行体会，没了深圳的广东，还是广东吗？

三、县级行*区

县这一级，包括县级市、县、自治县、旗和自治旗等，后三个也是少数民族治理范畴。地级市的城区也是同等级别，这里不表。行*区划层级越低，数量就越说不清。仍然采用民*部的数据，截至年底，中国共有个县级市、个县、个自治县、49个旗和3个自治旗，约0个单位。这是中国社会治理的基石，连通城乡、上传下达。

笔者未找到设市撤县标准的官方文件，网传标准可自行百度。县改为县级市，虽则看似只是名分之别，但在中国，名不正则言不顺。县级市相比县而言，尽管行*隶属关系不变，但工作重心理所当然从农村转向城市，不仅是名字好听，且在推进城市化、招商引资方面，都是县城所不能比拟的；日后想要在层级上更进一步，县级市也是必由之路。笔者找到最新的撤县设市记录是年4月，浙江台州下辖的玉环撤县设市（百强县之一）。当然，县市优劣比较，不在本文讨论范围之内。

县级单位还有省直辖和省直管之分。两者行*级别并无区别，但后者通常由地级市代管；前者则由省里直接管辖，组织关系可以直接向省汇报。目前全国范围内存在省直辖县的有河南、湖北、海南和*四省区。其中，*有9个自治区辖市，即是前述兵团下辖9个师市合一的县级市，情况较为特殊；海南有15个省辖市之多，或与少数民族治理有关；湖北的仙桃、潜江等4个市区归省直辖，河南省的济源市属省直辖。

有些评论认为，某些县级行*单位的级别是副厅级，除特殊体制下的*9市存疑外，笔者没有找到任何支持这项论断的官方依据。

工信部下属的赛迪研究院，每年发布中国县域经济强，已经形成惯例。最后，笔者以最新的百强县名单为代表，简要介绍县域经济情况。

行标签

计数项:县（市旗）

江苏省

25

浙江省

22

山东省

19

河南省

6

福建省

5

湖北省

4

湖南省

4

内蒙古

3

河北省

2

*

2

辽宁省

2

四川省

1

贵州省

1

广东省

1

江西省

1

陕西省

1

安徽省

1

总计

百强县中，以“市”冠名的占到79个席位，咱中国人还是喜欢大平台。共有17个省区有县市入围百强县，其中江苏、浙江和山东，数量占据三甲，合计66个之多。作为中国第一经济大省，广东境内只有惠州下属的惠东入选，排名77位，广东的县域经济与其整体实力不相匹配，生意主要集中在几个大市了。百强县多年独占鳌头的是江苏昆山，如果你是因为龙哥才知道昆山，那实在孤陋寡闻了。昆山的GDP超过亿，在地级市中也绝对不弱，苏州下辖的昆山、张家港、常熟和太仓，全部位列百强县前十，GDP统统过千亿，再次宣示了苏州强劲的实力。百强县前十的GDP总量，超过2万亿，大体与江西省相当。

讲完了。

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